Sistema judicial e mercado de crédito no
Brasil_________________________________________________________________________________________________
Pedro Fachada, Luiz Fernando Figueiredo
e Eduardo Lundberg*
Resumo: Este texto procura contribuir para o
entendimento da complexa relação entre o mercado de crédito e o sistema judicial
no Brasil. O custo do crédito ao tomador é associado à elevada taxa de
inadimplência bancária, à má qualidade das garantias contratuais e à morosidade
e alto custo da recuperação por meios judiciais. Em conseqüência da incapacidade
do sistema judicial em assegurar a recuperação rápida e integral dos empréstimos
inadimplidos, o conjunto da sociedade arca com um aumento do prêmio de risco
embutido no spread e com uma menor oferta de recursos.
Palavras-chave: Mercado de
crédito, sistema judicial, inadimplência bancária, spread bancário, taxa de
juros.
Introdução
Este texto examina os efeitos das atuais disfuncionalidades do sistema judicial sobre o mercado de crédito no Brasil. Mais especificamente, procura mostrar como um judiciário ágil e eficiente, ao assegurar o respeito aos contratos celebrados no mercado de crédito, pode favorecer a oferta de recursos e diminuir o custo dos empréstimos bancários.
Desde 1999, o
Banco Central vem se debruçando no diagnóstico das causas dos altos
spreads praticados pelos bancos em suas operações de crédito, como
parte do projeto “Juros e Spread Bancário no Brasil”. Esse projeto tem
proposto uma série de medidas de longo prazo voltadas à redução dos custos dos
empréstimos bancários e à restauração de uma cultura de crédito no País,
revelando-se na prática um excelente estudo de caso da interação entre justiça e
política econômica.
Não obstante
os avanços recentes, duas características ainda resumem o mercado de crédito no
Brasil: oferta reprimida e custo elevado. O volume de empréstimos no País fechou
o ano de 2002 em 24% do PIB. Desse total, uma fatia significativa é relativa a
repasses de créditos externos (15,2% do total), repasses e refinanciamentos com
recursos do BNDES (22,8%) e de outras fontes oficiais (0,8%), assim como
recursos bancários obrigatoriamente direcionados para atividades específicas,
como o crédito imobiliário (5,8%) e o rural (8,8%). O chamado crédito livre, que
pode ser alocado a critério do agente financeiro com taxas livremente pactuadas
entre as partes, representava 41,2% do total, ou o equivalente a meros 9,9% do
PIB.
Gráfico
1Composição do Crédito – Dezembro de
2002
 Fonte: Banco Central
A primeira
seção deste texto analisa as causas do elevado custo do crédito no Brasil,
destacando os efeitos da inadimplência e o papel das garantias contratuais. A
seguir, examinamos as conseqüências da morosidade do sistema judicial sobre o
mercado de crédito, enfocando em particular o custo da recuperação dos
empréstimos inadimplidos. A seção final discute as medidas propostas pelo Banco
Central como parte do projeto “Juros e Spread Bancário no Brasil”, orientadas no
sentido de mitigar os riscos jurídicos envolvidos na concessão de empréstimos. O
texto apresenta ainda um apêndice com o conjunto amplo de iniciativas adotadas
nos últimos anos pelo governo para a redução dos spreads bancários.
1.
Custo do crédito no Brasil: a inadimplência e o papel das garantias
O custo do crédito numa economia depende de uma série de variáveis macroeconômicas e estruturais, entre as quais podemos destacar:
Como se observa, o crédito
não depende apenas da autoridade monetária, envolvendo também aspectos fiscais,
institucionais e jurídicos. Depende ainda, em larga escala, da expectativa dos
agentes econômicos quanto à manutenção do quadro de estabilidade econômica e
institucional.
No Brasil, a taxa média de juros das operações de crédito do sistema bancário situava-se em 51,0% ao ano no fim de 2002. O spread bancário, diferença entre a taxa de aplicação e a taxa de captação dos bancos, alcançava 31,1% ao ano na mesma data. Essas taxas escondem uma importante característica do mercado de crédito, que é a diferença substancial incorrida por tipo de tomador. Com efeito, o spread médio nas operações com empresas, da ordem de 16,2% ao ano em dezembro de 2002, era aproximadamente a terça parte do spread cobrado nas operações com pessoas físicas, que atingia 54,5% na mesma ocasião. Gráfico 2 Spread Bancário Consolidado (% ao ano)  Fonte: Banco Central Para cada categoria de tomador, os spreads também divergem substancialmente, de acordo com a modalidade do contrato. No caso de pessoas físicas, o spread médio para a aquisição de veículos alcançava 23,5% ao ano em dezembro de 2002 enquanto o spread do cheque especial chegava a 142,2% no mesmo mês. Circunstância semelhante ocorre nos empréstimos a pessoas jurídicas, onde a operação de vendor registrava um custo além da taxa de captação bancária de 7,1% frente a 55,6%1 para a modalidade de conta garantida . O Quadro 1 resume os spreads praticados nas principais operações de crédito prefixado, por modalidade, para os meses de dezembro de 2000 a 2002. Quadro 1 Spread - Operações de Crédito Prefixado (% ao ano)
A inadimplência ajuda a explicar a disparidade nos spreads incorridos por empresas e por pessoas físicas. O Quadro 2 revela que o percentual médio de créditos em atraso acima de 15 dias situava-se em 4,3% do saldo de créditos livres para pessoas jurídicas e em 14,8% para pessoas físicas na posição de dezembro de 2002. Esse hiato se mantém no reconhecimento de créditos não pagos em prazos superiores. Adicionalmente, observa-se no Gráfico 3 uma tendência ao longo dos últimos 30 meses de aumento moderado da insolvência de pessoas físicas (acima de 90 dias), enquanto que para o segmento empresarial a tendência no mesmo período foi inversa. Quadro 2 Inadimplência Bancária no Crédito Livre - Dezembro 2002 (%)
Gráfico 3 Inadimplência Bancária – Atrasos acima de 90 dias (%)
De acordo com
exercícios econométricos realizados pelo Banco Central, a inadimplência bancária
é responsável por cerca de 17% do spread. Isso equivale a dizer que,
tudo o mais constante, se a taxa de default fosse reduzida a zero ou se
o sistema judicial assegurasse a certeza de recuperação ou renegociação dos
empréstimos inadimplidos, o spread bancário diminuiria cerca de 7
pontos percentuais2.
Outro parâmetro
fundamental para explicar a desproporção dos spreads entre as várias
modalidades de crédito diz respeito ao papel das garantias. Tome-se o custo do
crédito para a aquisição de veículos comparativamente aos demais contratos de
financiamento para pessoas físicas. Embora na prática os tomadores sejam os
mesmos e guardem igual risco de crédito, a diferença origina-se no fato de que o
veículo financiado constitui em geral a garantia da operação e pode ser
executado pelo credor, prerrogativa nem sempre assegurada pelas demais
modalidades contratuais.
Entre as várias
opções de financiamento oferecidas ao mercado, aquela de menor custo é o
Adiantamento sobre Contratos de Câmbio (ACC), que consiste numa antecipação de
recursos vinculados a contratos de exportação. Como existem controles
governamentais estritos para inibir o registro de exportações “frias”, os ACC
têm por colateral títulos de boa qualidade a receber no exterior, usualmente de
empresas de primeira linha. Essa característica explica a inadimplência
historicamente baixa registrada por esses adiantamentos (0,3% em 2002), e em
conseqüência o baixo spread.
Como destacado no
Quadro 1, o spread médio praticado em contratos de vendor é o mais
competitivo entre as operações prefixadas. Essa é outra situação em que a
qualidade das garantias ajuda a explicar o menor custo do financiamento. Na
prática, o vendor é uma linha de crédito aberta pela empresa compradora
(em geral uma grande empresa) junto a um banco a favor de seus fornecedores (em
geral, pequenas empresas). Nesse caso, o risco de crédito é transferido pelo
intermediário financeiro do devedor para a empresa que fez originariamente a
cessão do crédito.
O Quadro 3
apresenta os resultados de uma pesquisa não publicada conduzida pelo Banco
Central em setembro de 2001 junto a 93 instituições financeiras, responsáveis
por 85% da oferta total de crédito livre da economia. As instituições foram
perguntadas sobre procedimentos operacionais relativos a concessão de
empréstimos, garantias e prazos necessários para a recuperação de créditos não
pagos.
De acordo com o
ponto de vista colhido na pesquisa, o problema mais grave não parece estar
associado à existência de garantias, pelo menos nos empréstimos a empresas, mas
sim à sua qualidade e facilidade de cobrança. Como se observa, a maior parte da
oferta de crédito corporativo apresenta alguma forma de colateral. A exceção são
as operações de hot money, que são financiamentos de curto prazo (até
30 dias) contratados de forma simplificada. A importância dessa exceção deve ser
minimizada, uma vez que o saldo das operações de hot money não soma
0,5% do total do crédito a empresas.
Note-se,
entretanto, que os empréstimos a pessoas físicas são majoritariamente
contratados sem garantia. Esse é o caso específico do cheque especial e do
cartão de crédito, duas linhas de crédito com spreads reconhecidamente
exorbitantes. Por outro lado, o financiamento para aquisição de veículos é 100%
coberto por garantia fiduciária, reduzindo o risco e favorecendo o
spread. De fato, a garantia fiduciária se configura como a forma mais
eficiente de oferecer colateral, pois representa na prática a transferência da
propriedade do bem financiado para o credor.
Quadro
3
Garantias nas Operações de Crédito – Setembro 2001 (%)
2. A
morosidade judicial e o mercado de crédito
Um espelho das restrições do Judiciário no Brasil é apresentado no Quadro 4, que revela para o período 1991-2001 o percentual de processos julgados anualmente pela justiça comum frente ao total de processos entrados. Esse número oscilou em torno de 70% até 1997, mas reduziu-se após 1998. Cabe destacar que o crescimento elevado do número de ações entradas na Justiça impediu que o maior número de processos julgados ano a ano se traduzisse em aumento de eficiência3. Como desdobramento desse quadro, a morosidade aparece como um dos principais gargalos da Justiça brasileira.
Quadro
4
Justiça Comum Processos Entrados e Julgados – 1991 / 2001
Fonte: Banco Nacional de Dados do Poder Judiciário, Supremo Tribunal Federal A morosidade judicial, ao dificultar o recebimento de valores contratados, retrai a atividade de crédito e provoca o aumento dos custos dos financiamentos por meio de dois canais. Primeiro, a insegurança jurídica aumenta as despesas administrativas das instituições financeiras, inflando em especial as áreas de avaliação de risco de crédito e jurídica. Segundo, reduz a certeza de pagamento mesmo numa situação de contratação de garantias, pressionando o prêmio de risco embutido no spread. O Quadro 5 apresenta estimativas para o prazo médio necessário para a recuperação judicial de créditos não pagos há mais de 60 dias. As informações foram obtidas com base na mesma pesquisa conduzida pelo Banco Central em setembro de 2001, que serviu de fonte para a elaboração do Quadro 3. De acordo com as informações prestadas pelas instituições financeiras, a recuperação judicial com êxito requer entre 20 meses em média, no caso de garantia fiduciária, até 37 meses para a garantia fidejussória. Quadro 5 Prazo de Recuperação por Tipo de Garantia
Outro aspecto
fundamental quanto ao desempenho da Justiça para o mercado de crédito diz
respeito às despesas incorridas na etapa judicial. O Quadro 6 apresenta
estimativas ad-hoc para a expectativa de recuperação de empréstimos em
processos judiciais, para quatro contratos hipotéticos entre R$ 500 e R$ 50 mil.
O cálculo considera não apenas estimativas para as despesas processuais diretas
(custas, advogados, oficial de justiça e perícia, cartórios, entre outros), mas
também a taxa de desconto intertemporal aplicada sobre o capital e arbitrada em
20% a.a.. Os prazos máximos para cada fase do processo foram definidos com base
em informações fornecidas por instituições financeiras. Como os custos fixos nos
processos de cobrança são elevados, os empréstimos de menor valor unitário
apresentam expectativa de recuperação proporcionalmente menor.
Segundo nossos
cálculos, o custo de recuperação para empréstimos até R$ 1.000, se atravessadas
todas as fases processuais, supera ou iguala aproximadamente o montante do
principal. No caso de um crédito de R$ 50 mil, a expectativa de recuperação é de
24,1% do principal se exigidas todas as fases de execução. A cobrança
extra-judicial, mais simples, mas que obriga a despesas como correio, protesto,
negativação e comissão paga a cobrador especializado, apresenta um valor
esperado que estimamos variar entre 56,8% e 83% nos dois extremos. Em síntese, é
um quadro que desestimula fortemente a alternativa de apelação ao
Judiciário.
Quadro
6
Processo de Cobrança Judicial Valor Esperado de Recuperação de Contratos de Crédito
Em decorrência da insegurança dos contratos e do funcionamento deficiente do sistema judicial, o bom tomador de crédito no Brasil arca com um custo extraordinário, independente de seu histórico de crédito e de sua capacidade de pagamento. Na prática, esse custo adicional é repartido por toda a sociedade, na forma de aumento do spread e de encolhimento na oferta de crédito. 3. Medidas para Mitigar os Riscos Jurídicos Como já destacado, desde 1999 o Banco Central vem implementando um conjunto de medidas direcionadas a melhorar e resgatar uma cultura de crédito no Brasil e reduzir os riscos de crédito assim como as fricções na intermediação financeira. São três os principais focos da atuação do Banco Central como parte dessa estratégia: (i) a minimização dos riscos jurídicos; (ii) a promoção da concorrência e transparência no mercado de crédito; e (iii) a atuação sobre a cunha fiscal, os compulsórios e a regulação bancária. De forma resumida, pretende-se atingir os seguintes objetivos: i. A ampliação da segurança jurídica dos contratos é um aspecto fundamental. As leis que regem os contratos de crédito devem ser claras e objetivas e sua cobrança ou renegociação judicial deve ser ágil e eficiente, permitindo que os credores mitiguem as perdas associadas à insolvência. Um sistema judiciário ineficaz ou pró-devedor estimula a inadimplência e inibe a atividade creditícia, induzindo as instituições financeiras a maior rigor na seleção de seus clientes e pressionando o prêmio de risco exigido do conjunto de tomadores. ii. A promoção da transparência e da concorrência é o segundo foco, e objetiva permitir que as instituições financeiras disponham de informações relevantes sobre seus clientes, de forma a poder selecionar e apreçar adequadamente seus riscos. É crucial também assegurar aos tomadores de crédito o direito à transparência e à lisura na atuação das instituições financeiras. iii. A ação sobre a cunha fiscal, a política monetária e a regulação bancária tem sofrido limites pelas restrições de caráter macroeconômico. O objetivo é desonerar a intermediação financeira de impostos distorsivos, do impacto dos recolhimentos compulsórios e dos efeitos de exigências regulatórias. Entretanto, trata-se de iniciativas que dependem de ambiente econômico propício, o que não ocorreu nos últimos dois anos. O Apêndice apresenta um breve resumo do conjunto de iniciativas propostas e adotadas desde 1999 como parte do esforço para a redução dos juros e do spread nas operações de crédito. Dado o enfoque deste texto, nos concentraremos nas medidas de caráter jurídico adotadas no período4. Para minimizar as perdas incorridas com a recuperação judicial dos créditos inadimplidos, o governo instituiu a Cédula de Crédito Bancário (CCB), um instrumento de crédito de trâmite judicial simplificado. Basicamente, a vantagem da CCB é afastar a fase de conhecimento judicial. Em outras palavras, visa evitar que o credor, antes de poder reclamar a dívida, gaste até três anos apenas para provar que efetivamente é credor. Com efeito, o principal objetivo da nova Cédula é dar maior agilidade aos processos de cobrança levados ao Judiciário. A regulamentação da Medida Provisória que instituiu as CCB foi aprovada pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) em 2002, mas ainda aguarda a votação no Congresso para ser transformada em lei. Com o mesmo objetivo, foi ampliado o alcance da alienação fiduciária em garantia. Como já discutido acima, a alienação fiduciária é a forma mais eficaz de constituir colateral na realização de uma operação de crédito, pois significa a efetiva transferência da propriedade do bem ao credor fiduciário. No caso de não pagamento da obrigação, basta ao credor vender o bem para cobrir a dívida e as despesas incorridas nesse processo, entregando ao devedor eventual saldo remanescente. A possibilidade de alienação fiduciária, antes restrita a bens móveis, principalmente veículos, já havia sido ampliada para bens imóveis em 1997. Desde 2001, passou a abranger outros bens e direitos, como títulos e outros créditos. No âmbito do sistema financeiro, foi permitido acordo para a compensação e a liquidação de obrigações (netting). Segundo esse dispositivo, as compensações de pagamento não serão afetadas pela decretação de insolvência civil, concordata, intervenção, falência ou liquidação extrajudicial. As operações típicas são aquelas realizadas com instrumentos derivativos, utilizados para proteção (hedge) contra variações inesperadas nos indicadores econômicos dos contratos, como juros, câmbio, etc. Não faz sentido, por exemplo, que na inadimplência de um devedor por um contrato em moeda estrangeira, os credores privilegiados sejam beneficiados pela venda de uma opção de compra que garante parte dessa dívida, prejudicando a instituição financeira credora. Para evitar que alguns devedores continuassem a utilizar a morosidade judicial em seu benefício, o governo editou Medida Provisória esclarecendo sobre a legalidade da cobrança de juros sobre juros (anatocismo) pelas instituições financeiras. Desde a aprovação da Lei 4.595, de 31 de dezembro de 1964, que estabeleceu as competências do CMN e do Banco Central, entende-se que a “lei da usura” de 1933 relativamente ao setor financeiro encontra-se revogada. Em função de regulamentação baixada pelo CMN e pelo Banco Central, nosso sistema financeiro funciona, tanto na captação quanto na aplicação, com base no cálculo de juros compostos, a exemplo do que ocorre no resto do mundo. Entretanto, uma interpretação adotada pela Justiça, com base na “lei da usura”, questionava a legalidade dessa regulamentação das autoridades monetárias. No sentido de garantir a autenticidade, a integridade e a validade jurídica dos contratos e transações eletrônicas, foi instituída a Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira (ICP-Brasil). A criação dessa infra-estrutura constituiu-se em importante iniciativa para reduzir o risco jurídico das transações financeiras transitadas por meios eletrônicos. Finalmente, o Banco Central tem contribuído com o projeto de lei de falências, que está em fase final de tramitação na Câmara dos Deputados. O objetivo é aperfeiçoar o sistema falimentar brasileiro, diminuindo os riscos e custos desses processos, evitando o fechamento de unidades produtivas e preservando empregos. Atualmente, o procedimento da falência é bastante demorado e resulta, em geral, no sucateamento dos ativos da empresa falida, com prejuízo para os trabalhadores, fornecedores e demais agentes econômicos. A concordata, por sua vez, é uma alternativa rígida e de pouca flexibilidade para a recuperação de empresas, com o sistema judiciário não dando um amparo adequado às alternativas informais de salvamento empresarial. Além disso, a rigidez das regras de sucessão tributária é um fator importante de desvalorização dos ativos das empresas, dificultando sua recuperação. Apêndice
Referências
Bibliográficas
BARBOSA, F.H. et al. Federalismo Fiscal, Eficiência e Eqüidade: uma Proposta de Reforma Tributária. São Paulo: FGV, 1998. Constituição da República Federaitva do Brasil de 5 de outubro de 1988. Disponível em <http://www.senado.gov.br/legislação>. Acesso em: 31 jan 2003. GONÇALVES, R. Retomada do desenvolvimento e distribuição da riqueza. Teoria & Debate, n.º 14, p.58-61, abril-junho, 1991. MARQUES, R. M. A proteção social e o mundo do trabalho. São Paulo: Bienal, 1997. MARQUES, R. M.; MENDES, A. O Financiamento do sistema público de saúde brasileiro. Série Financiamiento del Desarrollo. Santiago: Cepal, 82, 1999. PIOLA, S.; BIASOTO JR., G. Financiamento do SUS nos anos 90. In NEGRI, BARJAS & GIOVANNI, G. (org.). Brasil: radiografia da saúde. Campinas: Unicamp, 2001. RECEITA FEDERAL. Coordenação-Geral de Política Tributária. Carga Tributária no Brasil – 2002. Estudos Tributários 11. Brasília: Ministério da Fazenda, 2003. REIS, C.O.O.; RIBEIRO, J.A.C.; PIOLA, S. Financiamento das Políticas Sociais nos anos 1990: o caso do Ministério da Saúde. In Texto para Discussão. Brasília: Ipea, n.º 802, 2001.
_______________
* Versão revista do artigo apresentado no seminário "Reforma do Judiciário: Problemas, Desafios e Perspectivas", promovido pelo IDESP em São Paulo em abril de 2001. Quanto este artigo foi concluído, os autores eram, respectivamente, Chefe da Gerência de Relacionamento com Investidores, Diretor de Política Monetária, e Consultor do Departamento de Estudos e Pesquisas do Banco Central do Brasil. Os autores agradecem a César Viana de Oliveira do Gerin/Banco Central, por disponibilizar os dados de pesquisa inédita conduzida junto às áreas de crédito das instituições financeiras. Como de hábito, as opiniões aqui defendidas são da inteira responsabilidade dos autores e não refletem necessariamente a posição do Banco Central do Brasil.
1 A operação de vendor é uma
cessão de crédito que permite a uma empresa vender seu produto a prazo e receber
o pagamento à vista. A empresa vendedora transfere seu crédito ao banco e recebe
o pagamento à vista. A conta garantida é um “cheque especial” para empresas, ou
seja, é um crédito associado à conta corrente de pessoa jurídica, com um
determinado limite pré-disponibilizado pelo banco.
2 O exercício de decomposição está apresentado no relatório “Economia Bancária e Crédito: Avaliação de Três Anos do Projeto Juros e Spread Bancário”, Banco Central do Brasil, 2002, disponível no endereço <http://www.bcb.gov.br/mPag.asp?codP=961&cod=890&perfil=1&idioma=P> 3 Dados preliminares para 2001mostraram uma elevação substancial desse percentual, em particular na justiça do Estado de São Paulo. Não obstante, como até a conclusão desta pesquisa o Banco Nacional de Dados do Poder Judiciário não dispunha de estatísticas consolidadas para o conjunto das unidades da federação, não foi possível inferir se essa tendência se confirmava a nível nacional. 4 O leitor interessado numa análise mais ampla do conjunto de medidas para a redução dos juros e Spread bancário deve consultar o já citado relatório “Economia Bancária e Crédito: Avaliação de Três Anos do Projeto Juros e Spread Bancário”. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
quinta-feira, 14 de junho de 2012
Riscos Juridicos
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